一、引言
工程建设领域是高校内部管理的薄弱环节和廉政问题的高发地带，高校工程管理审计作为提高资源绩效、促进廉政建设的重要监督手段，其作用是否得到发挥、发挥效果如何，成为单位内部治理至关重要的因素。审计定位决定审计指导思想，指导思想又决定着审计工作的基本方式，审计基本方式的贯彻执行，进一步体现内部审计的定位和作用。因此，审计角色定位精准是工程管理审计质效提升的前提，对其开展研究具有重要的价值和意义。
二、X大学工程管理审计定位偏差现状及原因分析
X大学为市属公办本科院校，从1986年成立便独立设置（校长直管）内部审计部门（以下简称审计处）。实施工程管理审计近40年，审计处在合理确定工程造价，提高工程管理水平，防范内部舞弊风险等方面发挥了积极作用。但同时诸如事后监督浮于表面，过多参与项目决策，承担与项目无关审计事项，审价而不审管理等问题凸显，审计角色定位偏差已严重制约审计工作质效。
（一）审计缺位，存在审计不作为情况
1.审计覆盖面不足
一方面项目类型覆盖不足，如以校友捐赠为经费来源的工程项目、包装为物资采购实际为基建工程的项目（如门窗安装）等未纳入审计监督。另一方面是审计过程覆盖面不足，介入节点主要是在事后结算阶段，对事前、事中阶段多浮于流程化的程序监督。还有一方面体现为业务类型不全面，以监督为主导的竣工结算审计和全过程跟踪审计开展较多，以服务为主导的审计咨询和专项审计调查开展较少。究其原因，主要是工程管理审计人员的配置及知识结构不尽合理。当前X大学工程管理专职审计人员仅1人，面对工程建设项目涉及勘察设计、给排水、结构、暖通、市政等多种工程专业融合，且与财务、法律、计算机等专业大类关联度越来越高的现状，审计力量显得尤为不足。
2.审计程序执行有缺失
部分审计项目实施“简易程序”，不经过立项、不列入年度审计项目计划、不组建审计组、不开展审前调查、不下达审计通知书、不召开审计进点会、不踏勘现场、不编制审计取证记录和审计底稿，仅以结算审核报告替代正式审计报告，造成审计职责的缺失。究其原因，主要是工程管理审计缺乏审计操作指引。此前，X大学审计人员对于具体审计计划、审计准备、审计实施、审计报告、审计整改等工程管理审计各阶段如何实施的认识普遍较为模糊，学校相关操作流程及规范性文件更是欠缺，故偏离或自立审计程序，审计程序执行规范性不强。
（二）审计越位，承担的事项与职能不符甚至相悖
1.越权确定审计事项
传统的审价模式下，审计监督对象是乙方施工单位，审计处实际承担了本应属于基建管理部门的造价管理控制职能。工程管理审计人员还存在错误理解“全过程跟踪审计”的内涵要义，直接参与决策，承担项目的新增变更造价认定、材料价格确认、收方计量、经济分歧决议等事项，“既当运动员又当裁判员”。究其原因，主要是审计独立性不足。审计处与基建管理部门同属学校行政职能部门，易受学校管理层干涉，常常难以推脱工程管理工作。审计人员与其他行政部门人员日常工作关系密切，面对基建管理部门的“咨询”和“工作支持需求”，难以把握边界。
2.越权处置应由其他部门处理的问题
主要体现为审计处在工程管理审计过程中发现线索时，常常忽视了自身的职责权限，越权处置问题，导致审计风险增加。究其原因，主要是对审计线索的研究定性不清晰。对于审计线索未开展深入研究，未充分研讨，未能明确区分是单纯的造价差错还是工程管理方面的职责缺失问题，仅凭审计人员主观经验的判断代替了集体决策讨论，超越自身职责权限处置问题。
（三）审计错位，职能发挥与审计目标存在偏差
1.重造价，轻管理
传统审价模式下，审计处聚焦造价的审核监督，忽视了评价建议功能的发挥，且缺乏对项目管理、内部控制和风险防控等方面的审计监督。基建管理部门接收的审计报告仅作为一项工程款支付的依据，工程管理存在的问题未被指正和引起重视，导致同类问题在后续实施的工程项目中反复出现，工程管理水平停滞不前甚至倒退。究其原因，主要是对工程管理审计的内容和范围认识存在误区。工程审计人员未能分清审计与审价的区别，且当前工程管理审计主要以采购造价咨询公司的方式组织实施，加之审计处未对审计内容提出明确要求，造价咨询公司仅重点关注造价方面的审核，对管理方面问题关注较少。
2.重审计实施而轻整改
审计人员对主责主业把握不准，以“查出问题”为成绩导向，而忽视审计整改“下半篇文章”，片面认为审计整改只是被审计单位的事情，自身的责任定位仅仅停留在收取被审计单位的书面整改报告上，对被审计单位整改落实的质量、标准、效果等把关不严。究其原因，主要是审计整改机制不健全，评价标准模糊。此前，审计处执行的是“谁审计谁负责原则”，项目审计人员负责追踪落实、督促整改，但工程审计任务繁重，且审计实施中发现问题的数量、审减率更易直观体现审计成效，面对审计整改难免存在畏难情绪。
三、利用研究型审计理念对X大学工程管理审计定位纠偏的思路
研究型审计具有前瞻性与建设性，强调向前看和促发展，应做到监督不缺位；研究型审计具有深入性和协同性，拒绝浅尝辄止，同时加强与被审计单位沟通问题处理，应做到有为不越位；研究型审计具有宏观性和系统性，着力提升审计站位及整体性，应做到履职不错位。X大学审计处依托研究型审计理念提供的思路和方向，对工程管理审计中涉及思维意识转变、审计内容调整、审计方式改变和管理模式优化等多个方面进行精准定位。细化到具体实践，可从“制度—流程—清单”三个层面展开。
（一）制度层面
将研究型审计理念融入制度建设中，围绕中心任务，研究国家相关操作规范、优秀案例单位经验做法、单位管理实际情况，确保制度设计的科学性。
1.研究完善人才补充及培养机制
人才的数量和质量是支撑审计工作的基础。一方面，可以从外部选取优质中介机构人员辅助工程审计工作，还可以从高校内部工程、经济、财务、法律、审计等方向的学生、老师群体中挖掘兼职审计人员，以提升审计人才的储备“量”。另一方面，应完善工程审计人才培养机制，积极参加主管部门组织的“以审代训”实践活动、重庆市内部审计协会组织的工程审计专题培训，并赴优秀工程审计案例组织单位进行交流，力求打开“新思维”、见识“新模式”、学到“真本领”。
2.研究健全审计结果运用机制
首先是明确审计整改责任主体，应在单位内部审计整改管理办法中明确将“被审计单位负责人”定为审计整改第一责任人，要求其按时、高质量提交审计整改报告。其次是建立审计整改评价体系，将是否立行立改、是否举一反三、是否优化机制等三方面内容作为评价是否“真整改”的依据。最后是强化责任追究机制，通过与党政、组织、纪检、人事等监督部门联动，在单位年度考核、干部任用等方面，将审计整改情况列入评价指标或参考，以避免出现有关单位重视不足，整改执行不力的情况。
（二）流程层面
审计流程的规范对提升审计权威和质量标准至关重要。审计处将研究型审计理念融入工程管理审计流程建设中，基于对《第3201号内部审计实务指南——建设项目审计》《重庆市内部审计业务工作指引》等流程文件的研究，对已有审计流程进行标准化、流程化重塑，以提升审计效能。
1.研究确定工程管理审计流程
规范审计计划、通知、实施、报告、整改等审计程序（见图1），严格落实审计取证、征求被审计单位意见等工作要求，有助于跳出造价复核的狭隘理念，彰显审计权威，控制审计风险，确保审计合法合规。
（工程管理审计流程图）
2.研究审计线索处置流程
审计线索是审计发现问题的来源，审计发现问题是审计成果的基础来源。只有将审计线索研究透，才能清楚把握由谁处理、怎样处理等核心问题。X大学工程管理审计在按需组建审计组的基础上，推行集体研究，针对审计线索落实“主审—审计组长—审计处”三级审核流程（见图2），以减少个人主观经验的影响，避免犯经验主义错误，遗漏本该发现的问题。
（审计线索处置流程图）
（三）清单层面
依据审计制度和流程的相关规定要求，研究细化审计清单，为理论与实际的结合发挥纽带与桥梁作用，为制度和流程的落地实施提供有力保障。
1.研究确定工程管理审计权限清单
审计独立应包含“形式上独立”和“实质上独立”两个方面，审计处在独立办公、受校长直管等“形式上独立”的基础上，持续深化推进“实质上独立”。根据《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号）和《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）相关规定的要求，高校内部审计部门应实施独立、客观的监督、评价和建议，但不得参与业务活动的决策和执行，其核心原则是发现问题并提出方案建议，而非直接解决问题，应不涉及具体操作，不替代管理责任。据此，审计处制定工程管理审计职责权限清单，明确项目管理全过程中内部审计“不参与”和“不前置参与”清单目录2类共18项（见表1），便于审计人员和相关职能部门遵照执行。
（表1）
2.研究建立工程管理审计问题清单
工程管理审计应以促进控制造价和规范工程管理为目标，并充分关注造价、工期、质量三者的关系。基于此，审计处明确了工程管理审计的两项中心任务：工程造价和工程管理，并在审计实施过程中，将中心任务分解为8类共32项重点关注问题（见表2）。
（表2）
四、取得成效
一是人员能力获得提升。在践行研究型审计理念过程中，审计处培养了审计人员坚持实事求是，善于深入调查研究的工作思维，增强了“能查、能说、能写”能力。获全国内部审计先进个人1人次、市级审计先进个人1人次、市教委内审先进个人1人次，撰写论文获市内审协会评比二等奖。
二是经济效益明显。审计处基于审计定位，在结算审计中实行“二审制”，即由基建管理部门负责造价审核（一审），审计处负责结算审计（二审）。以2024年为例，施工方报送金额4150万元，基建管理部门审核确定金额3400万元，审计处审计确定金额3340万元，并由基建管理部门先行核减，剩余部分再由审计处审计调减，双方职责清晰，形成经济监督合力，共同维护学校经济利益。
三是管理效益突出。审计处制定了《工程结算管理办法》，针对审计发现问题，督促基建管理部门修订完善了《基建项目管理办法》《零星维修工程管理办法》《认质核价管理办法》《基建项目专题工作会议议事规则》等管理制度，明晰了各方职责和管理流程，提升了学校工程管理水平和审计质效。
作者：张浪
单位：西南政法大学审计处
